Dictamen Expte. N° 5500-2974/17 (sin fecha en la base consultada). Órdenes de pago. Caducidad. Inexistencia de régimen jurídico que lo regule. Sugerencia al órgano rector del Subsistema de Tesorería. Necesidad de impulsar el dictado de ley sobre la materia. Plazos de prescripción aplicables. Nuevo Código Civil y Comercial Unificado. Aplicación. Asesoría General de Gobierno.

Dictamen Expte. N° 5500-2974/17 (sin fecha en la base consultada). Órdenes de pago. Caducidad. Inexistencia de régimen jurídico que lo regule. Sugerencia al órgano rector del Subsistema de Tesorería. Necesidad de impulsar el dictado de ley sobre la materia. Plazos de prescripción aplicables. Nuevo Código Civil y Comercial Unificado. Aplicación. Asesoría General de Gobierno.

Corresponde al expediente N° 5500-2974/17.

SEÑOR TESORERO GENERAL:

I.- Por las presentes actuaciones se consulta respecto a la normativa que rige la caducidad de las órdenes de pago que emiten las distintas jurisdicciones y entidades que conforman la Administración Pública Provincial, plazo a la que deberá sujetarse y su relación con la caducidad y la prescripción establecida por el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, teniendo en cuenta que administrativamente no existe un plazo determinado para ello (fs. 1).

II.- El artículo 19 de la Ley Contabilidad –Decreto Ley N° 7764/71- texto vigente al momento de su derogación por Ley N° 13.767, establecía: “Liquidadas las erogaciones se dispondrá su pago mediante la emisión de la orden correspondiente, que podrá ser a favor de un acreedor determinado o del funcionario habilitado al efecto. Constituye orden de pago el documento mediante el cual la autoridad competente dispone la entrega de fondos y se instrumentará en la forma que determine el Poder Ejecutivo. Las órdenes de pago caducarán al cierre del ejercicio siguiente al de su fecha de emisión, y en caso de reclamación del acreedor dentro del término fijado por la ley común para la prescripción, deberá preverse la cancelación de la deuda con afectación a los créditos que al respecto contemple el presupuesto del ejercicio en que se formule el reclamo; no habiendo crédito disponible, éste deberá contemplarse en el primer presupuesto posterior”. Por Ley N° 13.767 se establece y regula la Administración Financiera y el Sistema de Control de la Administración General del Estado Provincial, derogándose los artículos de la Ley de Contabilidad -Decreto Ley N° 7764/71- que se consignan en su artículo 125, entre ellos el transcripto artículo 19, no contemplando previsiones que regulen el procedimiento y el plazo de caducidad de las órdenes de pago recepcionadas por ese Organismo para su cumplimiento, en carácter de órgano rector del Subsistema de Tesorería. En el ámbito Nacional, la derogada Ley de Contabilidad aprobada por Decreto Ley N° 23.354/56, contenía una previsión similar al referido artículo 19 del Decreto Ley N° 7764/71, al disponer en su artículo 32 que: “Liquidadas las erogaciones, los jefes de los servicios administrativos dispondrán su pago mediante libramiento contra la Tesorería General. Estos libramientos caducarán al año de su entrada en dicha Tesorería General. En caso de reclamación del acreedor, se procederá de acuerdo con lo dispuesto en la última parte del artículo 36.” “Artículo 36. – …..En caso de reclamación del acreedor, dentro del término fijado por la ley común para la prescripción, deberá habilitarse un crédito para atender el pago en el primer presupuesto posterior.” La Ley N° 24.156 establece y regula la Administración Financiera y los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, derogando la citada Ley de Contabilidad –Decreto Ley N° 23.354-, con excepción de los artículos que consigna en su artículo 137, y como ocurre en el ámbito provincial, tampoco replica las previsiones que en materia de caducidad de las órdenes de pago contenía la normativa que deroga. Posteriormente, mediante el artículo 78 de la Ley N° 26.546 - Presupuesto de Gastos y Recursos Administración Nacional ejercicio 2010, se sustituyó el artículo 31 de la Ley Permanente de Presupuesto Nacional N° 11.672, quedando redactado -y ordinalmente localizado; conforme el T.O. en 2014- en los siguientes términos: “Articulo 44.- Las Órdenes de Pago emitidas por los Servicios Administrativos Financieros que ingresen, o sean informadas mediante formularios resúmenes, al Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF) administrado por la Contaduría General de la Nación, caducarán al cierre del ejercicio posterior al de su conformidad en dicho sistema, salvo aquéllas a las que se les hayan efectuado pagos parciales o cuando correspondan a la cancelación de obligaciones judiciales. Dicha caducidad es de orden administrativo y no implica la pérdida de derechos por parte del acreedor, en la medida que no hubiere operado la prescripción legal del derecho.”

III.- De acuerdo a los términos en los que ha sido formulada la consulta corresponde aclarar en primer lugar que la caducidad que establecía el derogado artículo 19 de la Ley de Contabilidad se refería a la caducidad de la “orden de pago” y consecuentemente del procedimiento cumplido para su emisión, mas no del derecho representado en la misma a favor del acreedor. La caducidad tiene ahora su régimen específico en el Código Civil y Comercial –arts. 2566 a 2572-. El plazo de caducidad es aquél dentro del cual se debe realizar un hecho (positivo o negativo) o un acto, que dará nacimiento o consolidará un derecho o una acción; vale decir que durante el plazo de caducidad deberá necesariamente cumplirse el acto de que se trate para que surta sus efectos jurídicos, y, correlativamente, que no realizado el mismo en tiempo propio, quedará definitivamente cerrada la posibilidad de practicarlo ya eficientemente (CApel Trelew, Sala A, 29/4/15, «Urquiza, Paola V. c/Prevención ART SA s/accidente de trabajo (sistémico)», reg. sent. 11/2015 SDL, en sist. Eureka y elDial.com). A su respecto bien se ha expresado que «aunque no sea una noción jurídica nueva, la caducidad permanece vaga e incierta, lo que nos hace recelar de sus numerosas ambigüedades, al punto de tener el sentimiento de que existen diferentes caducidades según sea el dominio jurídico considerado. Un estudio global que sobrepase los linderos entre derecho civil y procedimiento civil, o incluso entre contratos y actos jurídicos unilaterales, se impone hoy en derecho privado francés. Tal estudio permite en primer lugar poner de relieve la dualidad funcional de la caducidad, que puede resultar o de la desaparición no culpable, total y definitiva de un elemento esencial a la ejecución del acto jurídico. O de la inacción de la persona interesada en el acto, ya se trate de una parte o de un beneficiario de un acto jurídico unilateral» (PELLETIER, Caroline, “La caducité des actes juridiques en droit français privé”, París, LHarmattan, 2004, p. 53). Aún con cierta apariencia velada, difuminada o no cognoscible en plenitud, la caducidad es una figura que denota como ninguna la temporalidad de los derechos concedidos a los sujetos; esta figura sujeta o condiciona el ejercicio de un acto o de un derecho a su realización dentro de un plazo prefijado y de perentoria observancia, quedando establecida la consecuencia de su ejecución fuera de él: la extinción de ese derecho. Por ende, cabe también definirla como la pérdida o extinción de una acción o un derecho por inacción de su titular, quien no la ha ejercitado dentro del plazo perentorio que para hacerlo tenía concedido, o cuando lo ha efectivizado temporáneamente, pero sin cumplir requisitos legales indisponibles. En cualquiera de sus formas la caducidad opera como un plazo fatal y perentorio para el ejercicio de determinados derechos, la realización de cierta manifestación recepticia, la contestación de algunas reclamaciones o la impugnación de determinadas situaciones jurídicas; el efecto de la caducidad radica en que el transcurso del tiempo prefijado legalmente, sin haberse ejercido el derecho, efectuada la manifestación, contestado la reclamación o impugnado la situación jurídica, que se encontrare sometida a plazo de caducidad, produce la pérdida del derecho o la consolidación definitiva de la situación no cuestionada. El efecto básico de la caducidad es la extinción del derecho y la pérdida de su correspondiente acción judicial para ejercerlo (C. Apel. Trelew, Sala A, 29/4/15, «Urquiza c/Prevención ART SA», sist. Eureka y elDial.com). Afirmar que un derecho o acto ha caducado no significa otra cosa que aseverar que tal acto o derecho nació regular y válidamente, que era viable en el momento de su creación o concesión, pero que posteriormente perdió sus efectos jurídicos debido a que sobrevinieron circunstancias o hechos, como el vencimiento de un plazo de ejercicio, que impedían su ejercicio posterior. La aniquilación de efectos se produce de pleno derecho por el solo vencimiento del plazo de caducidad. “…El presupuesto de la caducidad es la omisión de ejercicio de un derecho, sea durante un plazo voluntariamente, sea antes de que acontezca un hecho futuro. Vencido el plazo u ocurrido el hecho, se extingue el derecho…” El cumplimiento del plazo de caducidad “…provoca la aniquilación total del derecho y no solamente de la acción para reclamarlo, y esta es una de las diferencias estructurales con la prescripción.” (conf. “Prescripción y Caducidad en el Código Civil y Comercial”; Márquez, José F. y Calderón Maximiliano R.; La Ley 13/05/15 LL. 2015 C, Pág. 743). Siendo la caducidad de un derecho última ratio del ordenamiento, ella no puede surgir de inferencias o conjeturas, sino que debe emanar prístinamente de un texto legal vigente, como la única consecuencia posible de determinado acto. Prescripción y caducidad tienen en común castigar la desidia en el ejercicio de los derechos. Pero en el nuevo régimen ambas figuras poseen un régimen que las aproxima bastante en algunos aspectos, difuminando la clara línea divisoria que entre ellas había trazado la doctrina, siguiendo al Código de Vélez. Cabe precisar que el instituto de la prescripción liberatoria afecta la “acción” para exigir el cumplimiento de determinada obligación por el transcurso del plazo previsto por la ley, mas no el “derecho” del acreedor, de ahí que cumplida una obligación cuya acción se encuentra prescripta no procede la repetición. En cambio, efectuado el pago de una obligación caduca procede la acción de repetición por parte de quien efectuó el pago. Caracterizados sucintamente ambos institutos –caducidad y prescripción- se reitera que la caducidad que contemplaba la normativa local - artículo 19 de la Ley Contabilidad –Decreto Ley N° 7764/71- refería a las órdenes de pago y se producía una vez finalizado el ejercicio siguiente al de su fecha de emisión, debiendo atenderse su pago si fuera reclamado dentro del término fijado por la ley común para la prescripción. Tal previsión constituía una caducidad de orden administrativo instrumental, que no implicaba la pérdida de derechos por parte del acreedor, tal como se encuentra previsto actualmente en la Ley Permanente de Presupuesto Nacional según se indicara precedentemente y ninguna vinculación tiene con la caducidad de derechos, cuyo régimen corresponde a la legislación de fondo, como modalidad de extinción de obligaciones. La normativa vigente en el orden local no contempla previsiones respecto a la caducidad de las órdenes de pago y el procedimiento a seguir en su caso, de modo que, de estimárselo conveniente, ese órgano rector del Subsistema de Tesorería puede impulsar el dictado de la norma que, con jerarquía de ley, lo establezca y regule. Hasta tanto ello no ocurra, no pueden conjeturarse caducidades sin texto legal en que apoyarse indudable y sólidamente.

IV.- Respecto a los términos de prescripción que rigen en cada caso habrá de estarse a la naturaleza y modalidad de la obligación de cuyo cumplimiento se trate, determinando si resulta aplicable el plazo genérico del artículo 4023 del derogado Código Civil y/o artículo 2560 del Código Civil y Comercial; o bien los plazos especiales contemplados por ambos cuerpos legales. El nuevo Código Civil y Comercial ha reducido los plazos de prescripción liberatoria en todos los casos y deberá tenerse especialmente en cuenta las previsiones de su artículo 2537, norma específica de carácter transicional, referida a los plazos de prescripción. El apartado primero del referido artículo 2537 del Código Civil y Comercial dispone que “Los plazos de prescripción en curso al momento de entrada en vigencia de una nueva ley se rigen por la ley anterior”. Como sostuvo este Organismo Asesor en expediente N° 2100- 12278/12 “…Es una de las dos normas importantes que el Código Civil y Comercial dedica a regir los problemas que causa su entrada en vigencia, conjuntamente con el art. 7 del mismo cuerpo, que tantas dificultades interpretativas trajera y que ocasionara una verdadera polémica doctrinal y jurisprudencial en el país. El principio general que sienta el art. 2537 CCC primera parte es de toda razonabilidad y constituye una especie del género de la teoría del “consumo jurídico” de que hablara el maestro Llambías (cfr. LLAMBIAS, Jorge Joaquín, "Tratado de Derecho Civil - Parte general", 4ª ed., Editorial Perrot, Buenos Aires, 1984, Tomo I, pág. 142). En virtud de este principio, quien comienza a prescribir bajo un régimen determinado adquiere el derecho de finalizarlo con ese mismo régimen; ello, pues no es conveniente que le sea luego modificado el mismo, vista la enorme inseguridad jurídica que ello provocaría…” Y agregó que “….tal principio se ve desvirtuado por dos excepciones de gran calado. Las excepciones a dicho principio general son amplias y gravitantes. Dice el segundo párrafo de la norma que: “… Sin embargo, si por esa ley se requiere mayor tiempo que el que fijan las nuevas, quedan cumplidos una vez que transcurra el tiempo designado por las nuevas leyes, contado desde el día de su vigencia, excepto que el plazo fijado por la ley antigua finalice antes que el nuevo plazo contado a partir de la vigencia de la nueva ley, en cuyo caso se mantiene el de la ley anterior”. Antes de exponer a modo ejemplificativo sólo algunos de los diversos supuestos que pueden presentarse, cabe precisar que la prescripción afecta a la acción para exigir el cumplimiento de una obligación, de modo que, como principio general, el respectivo plazo se computa a partir de la fecha que se encuentra expedita la acción, pues no puede comenzar a correr el plazo de prescripción de acciones que no se tienen, y la acción se encuentra expedita a partir del vencimiento del plazo para la obligación, o lo que es lo mismo, a partir de la fecha en que la obligación es exigible (art. 2554 del CCC). A modo de ejemplo y según las reglas del artículo 2537 del CCC, una obligación a la que le es aplicable el plazo de prescripción genérico de diez años previsto en el artículo 4023 del Código Civil, (reducido a cinco años según artículo 2560 del CCC), que hubiere resultado exigible el 30/01/10, prescribirá el 30/01/20 – primer párrafo del art. 2537 CCC-. Si la misma obligación, hubiere vencido el 30/01/14 prescribirá el 1/08/20 -excepción a la regla contenida en el segundo párrafo del art. 2537, la norma antigua establecía 10 años, la nueva 5 años, entonces queda cumplido una vez que transcurra el tiempo designado en la nueva norma, contado a partir de su vigencia (1/08/15 + 5 años = 1/08/20). Si la obligación se hubiere tornado exigible a partir del 30/01/09, prescribirá el 30/01/19 –excepción a la determinación del segundo párrafo del art. 2537 “…excepto que el plazo fijado por la ley antigua -10 años- finalice antes que el nuevo plazo -5 años- contado a partir de la vigencia de la nueva ley -1/08/15-, en cuyo caso se mantiene el de la ley anterior”. Del mismo modo, en el caso de obligaciones que se devengan por años o plazos periódicos más cortos a cuyo respecto resulte aplicable el plazo de prescripción de cinco años previsto en el artículo 4027 inciso 3° del Código Civil, plazo que se redujo a dos años según artículo 2562 inciso c) del CCC, y que hubiere resultado exigible el 30/01/12, prescribirá el 30/01/17 –primer párrafo del art. 2537 CCC. Si la misma obligación hubiere sido exigible a partir del 30/09/14 prescribirá el 1/08/17 -excepción a la regla contenida en el segundo párrafo del art. 2537. La norma antigua establecía 5 años, la nueva 2 años, entonces queda cumplido una vez que transcurra el tiempo designado en la nueva norma, contado a partir de su vigencia (1/08/15 + 2 años = 1/08/17). Si la obligación se hubiere tornado exigible a partir del 30/01/11, prescribirá el 30/01/16 –excepción a la determinación del segundo párrafo del art. 2537- “…excepto que el plazo fijado por la ley antigua -5 años- finalice antes que el nuevo plazo -2 años- contado a partir de la vigencia de la nueva ley -1/08/15-, en cuyo caso se mantiene el de la ley anterior”. Tales reglas deberán ser consideradas para determinar en todos los casos, en función del pazo de prescripción aplicable, la fecha de prescripción de las obligaciones exigibles al 30/07/15, dado que las exigibles a partir de la entrada en vigencia del Código Civil y Comercial -1/08/15-, habrán de regirse exclusivamente por los plazos de prescripción que éste prevé. Entonces, sin perjuicio del análisis particular que corresponderá efectuar en cada caso, en términos generales puede extraerse como conclusión que: al 1/08/20, es decir a los cinco años de entrada en vigencia del nuevo Código, se encontrarán prescriptas todas las acciones respecto de las obligaciones alcanzadas por el plazo de prescripción del artículo 4023 del Código Civil y artículo 2560 del CCC, que hubieren resultado exigibles con anterioridad al 1/08/15. Y a los dos años de entrada en vigencia del nuevo Código - 1/08/17-, se encontrarán prescriptas todas las acciones respecto de las obligaciones alcanzadas por el plazo de prescripción del artículo 4027 inciso 3° del Código Civil y artículo 2562 inciso c) del CCC, que hubieren resultado exigibles con anterioridad al 1/08/15. Ello claro está, sin considerar las eventuales causales de suspensión o interrupción del plazo previstas por el Código de fondo.

V.- Independientemente de lo expuesto, y en lo que hace al tratamiento de la cuestión en el orden administrativo, corresponde reiterar lo indicado en el Punto III Octavo párrafo, en el sentido que de estimarlo conveniente, ese órgano rector del Subsistema de Tesorería impulse en el modo que considere pertinente y en el marco de la especialidad técnica que le compete, el dictado de la norma que, con jerarquía de ley, establezca las pautas integralmente necesarias para el trámite de las referidas órdenes de pago. Pase a la Tesorería General de la Provincia.

ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO

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